ESTADO Y REFORMA: ¿AJUSTES COYUNTURALES O RESPUESTAS INSTITUCIONALES?

Dr. FLUVIO RUIZ ALARCON

Los recientes eventos en la implementación de la reforma energética, dejan la impresión de que, a pesar de las nuevas circunstancias del mercado internacional, no se ha hecho un replanteamiento de los objetivos de la reforma, ni de la jerarquización entre ellos. Los esfuerzos gubernamentales se han centrado en el cumplimiento de las fechas establecidas para las licitaciones de las áreas exploratorias y de extracción. Como si se tratara de un proceso ajeno, otros aspectos de la reforma no han contado con la misma acuciosidad por parte del Estado. Es el caso de varios de los organismos de la nueva arquitectura institucional del sector, cuyas principales instancias de toma de decisiones, no están siquiera completas.

La Comisión Nacional de Hidrocarburos, pieza clave del nuevo diseño sectorial, funciona con solo cinco de los siete miembros de su órgano de gobierno. A su vez, la Comisión Reguladora de Energía, cuyas facultades se ampliaron en forma muy importante, funciona con seis de los siete comisionados que la deben integrar; y estamos a unos cuantos meses de que concluya la destacada gestión de su Presidente. Por otra parte, tampoco han sido nombrados los sustitutos de quienes tuvieron que renunciar por conflicto de interés, tanto en el Consejo de Administración de Pemex, como en el Comité Técnico del Fondo Mexicano del Petróleo; tras la decisión del Grupo Bal de incursionar en los hidrocarburos. Todo esto sin contar con la insuficiencia de recursos humanos y materiales, que se advierte en varios organismos para cumplir cabalmente con sus facultades.

No es demasiado arriesgado lanzar la hipótesis de que la situación descrita en los párrafos anteriores, haya influido para que la CNH decidiera retirar de la tercera licitación de la Ronda Uno, al campo Anáhuac; después de que una empresa del Grupo AHMSA, obtuviera un amparo con el argumento de que se ubica en terrenos incluidos en una concesión minera que le fue otorgada en marzo por la Secretaría de Economía. Este hecho llama la atención, porque el párrafo tercero del octavo artículo transitorio, de la reforma constitucional de 2013, señala que los “títulos de concesiones mineras que se encuentren vigentes a la entrada en vigor de este decreto y aquellos que se otorguen con posterioridad, no conferirán derechos para la exploración y extracción del petróleo y los demás hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, sin perjuicio de los derechos previstos en sus propias concesiones. Los concesionarios deberán permitir la realización de estas actividades”. ¿La CNH habría sido orillada a retirar un campo de la licitación si su área se traslapara con un Ejido? En todo caso, este antecedente será esgrimido por comunidades que se opongan al desarrollo de trabajos petroleros en su territorio.

Por otro lado, a más de un año de haber concluido la Ronda Cero; la Secretaría de Energía no ha informado del cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo séptimo del artículo sexto transitorio de la reforma constitucional, que a la letra señala:

En caso de que, como resultado del proceso de adjudicación de asignaciones (....) a que hace mención este transitorio, se llegaran a afectar inversiones de Petróleos Mexicanos, éstas serán reconocidas en su justo valor económico en los términos que para tal efecto disponga la Secretaría del ramo en materia de Energía. (...)

Ahora bien, ni en la legislación secundaria, ni en los Reglamentos, se prevé ningún mecanismo, recurso o instancia; que pudiera utilizar o a la cual recurrir Pemex, en caso de incumplimiento de esta disposición o inconformidad con la resolución de la Secretaría sobre el cálculo del “justo valor económico” de las inversiones realizadas en las áreas que fueron finalmente retenidas por el Estado. En estas condiciones, la intervención del Congreso es urgente puesto que, al momento de escribir estas líneas, está por iniciar la discusión del paquete económico para 2016. El Poder Legislativo puede modificar tanto la iniciativa de Ley de Ingresos, como de Presupuesto de Egresos de la Federación, con el objeto de que se contemple el cumplimiento del mandato establecido en la reforma constitucional.

En el terreno de las alianzas y migraciones, no le ha ido mejor a Petróleos Mexicanos. Desde el mes de diciembre, Pemex envió a la Sener la petición para migrar varios contratos incentivados, derivados de la reforma de 2008, sin que el proceso de autorización haya concluido. Lo mismo sucede con los farm outs, que se espera permitan a Pemex establecer alianzas que le den acceso a importantes recursos económicos, financieros y tecnológicos. En ambos casos Petróleos Mexicanos "ha puesto el balón en la cancha de las autoridades", sin obtener una respuesta expedita.

En relación con las alianzas, vale la pena plantear que, más allá de la nueva condición jurídica de Pemex, la actitud del Estado es fundamental, puesto que este debe ser considerado a la vez como un actor económico y como agente constitutivo del espacio de la actividad económica, por medio del conjunto de políticas públicas puestas en marcha. La relación entre las finanzas públicas y las empresas del Estado, depende naturalmente del destino del gasto público; pero también del lugar conferido a las finanzas privadas en la relación entre el Estado y los sectores productivos. La política económica se encuentra ligada a un acuerdo institucionalizado a través de las diversas mediaciones políticas instauradas al seno del propio Estado, por lo que la estructura del gasto público depende de la orientación ideológica de quienes definen las políticas públicas.

Conforme al planteamiento anterior, las dificultades financieras y las restricciones presupuestales de Pemex, han hecho que sus posibles alianzas, más que componentes estratégicos de un amplio programa de inversiones; aparezcan como "la tablita de salvación" para detener la caída en la producción. Este cambio de perspectiva, fragiliza la posición de nuestra empresa productiva, sin que el Estado dé signos de querer, al menos, revisar la Ley de Ingresos Sobre Hidrocarburos para apuntalar a nuestra petrolera.

En contraste con el trato a Pemex, la Comisión Nacional de Hidrocarburos, la Secretaría de Energía y la de Hacienda; realizaron modificaciones adicionales al modelo de contrato y a las bases de licitación de la Segunda Convocatoria de la Ronda Uno. Estas modificaciones implican mayor flexibilidad; así como mejores condiciones económicas para los participantes. En este último punto, por ejemplo, se anunció un cambio en "los umbrales del mecanismo de ajuste aplicable para el cálculo de las contraprestaciones"; así como en las garantías para la presentación de propuestas, el cumplimiento del programa mínimo de trabajo y de las obligaciones del contratista.

Más allá de las respuestas coyunturales que se han dado con estos cambios, el Estado debería redefinir cuál es el objetivo fundamental de la reforma. Si considera que lo más importante es crear competencia en el sector, es correcta la estrategia seguida hasta ahora de modificar las bases y el modelo de contrato, conforme a las opiniones de las empresas. Sin embargo, si decidiera que lo más importante es recuperar la producción; podría hacer los ajustes legales necesarios para que, después de resuelta la Tercera Convocatoria y antes de anunciar los bloques de aguas profundas, Petróleos Mexicanos pudiera recibir las asignaciones de las áreas no adjudicadas en las primeras tres convocatorias. Para que a Pemex le resultara atractivo recibir estos bloques, se podría establecer para ellos, un régimen fiscal intermedio entre el mínimo solicitado en las licitaciones por la Secretaría de Hacienda y el régimen fiscal al que está sometido como asignatario. De hecho, solo como ilustración, si Pemex hubiera participado en la primera licitación, ofreciendo el doble de lo que pedía Hacienda, se hubiera llevado todos los bloques y la carga fiscal resultante sería menor que la que tiene como asignatario.

En suma, es necesaria una reflexión desde una perspectiva integral e intelectualmente honesta, para que los ajustes en los ritmos, procedimientos o incluso leyes secundarias; que tuvieran que hacerse, sean producto de una clara jerarquización de los objetivos de la reforma y de una distribución coherente de facultades entre los actores responsables de su implementación. Más que ajustes coyunturales en torno a un solo aspecto de la reforma, se requiere una respuesta institucional de conjunto.